《國葬法》立法於1930年、立法院在南京成立後兩年，甚至比《中華民國憲法》施行還早，後曾經過四度修正，最後一次修正是1948年，也就是國民政府遷台前。《國葬法》一度明訂，國葬園區應由「內政部會同南京市政府於首都所在地擇定地點」，顯示當初立法者所指的首都是南京，但1948年國民政府抗日失利，南京告急，當年11月政府決議遷都重慶，也正是在遷都後，《國葬法》的相關條文才改成「內政部應會同首都所在地市政府，於首都擇定地點設置國葬墓園」，模糊了首都的具體位置。
短短12條條文的《國葬法》，就提到4次「首都」，顯然首都問題不解決，便很難施行。該法也明訂，若不願葬在國葬墓園，可在行政院核准後擇地另葬，但「仍應於國葬墓園內建立碑記」，繞不開首都問題。內政部官員曾透露，國民政府遷台初期就決定，「在中央政府未返回大陸前，不舉行國葬。」
國葬問題在2020年前總統李登輝過世時曾被討論過，當時李前總統的治喪事宜「規格比照國葬」，內政部解釋，所謂國葬規格是由總統成立治喪大員的方式，協助家屬處理後事，並非依《國葬法》辦理；2017年，前副總統李元簇逝世時，也是由時任副總統陳建仁主持治喪大員會議，協助家屬辦理治喪事宜。
也有人認為，若依《國葬法》下葬不可行，可否採取李登輝模式，為施明德舉行「國葬規格」的喪禮？知情人士表示，如此一來討論又會回到該如何說服反對者的問題；甚至有人會問，賴清德在施明德過世後，曾以主席身分，命黨祕書長協助家屬辦理後事，因此若蔡政府有顧慮，是否能等520新政府上任，由賴清德來進行？但這樣等於賴給蔡英文難看，政治現實上更不可能。
