從總預算到《財劃法》　立法院只是想拖垮中央財政

廖國翔／律師、神戶大學法學博士

今年度的中央政府總預算遭藍白大幅刪減2,075億元，約佔原編列歲出總額（3兆1,324億元）的6.6％；若將總預算扣除法定義務支出與給予地方的一般性補助後，中央實質可動用預算的被刪減比例更高達16％。

其中，黃國昌提案應跨部會統刪3％（約939億元），扣除立院明列應刪除之303億元後，決議要求「依立院通案刪減中央政府總預算案的決議意旨，由中央各機關及所屬編列的預算刪減調整」。換句話說，就是要行政院自行想辦法從預算中再砍636億元。這個作法顯然嚴重違反權力分立及責任政治原則，因為行政院負責編列預算、立法院負責審議預算是憲法明訂的權力分配，而立法院審議預算自然包含同意或刪減，此外還有成為慣例的預算凍結。但無論如何，要不要刪、要怎麼刪都是立法院的工作。

統刪是一種壞到骨子裡的預算刪減模式

立法院在扁政府時代吃了「再怎麼野蠻」的虧之後，發展出跨部會統刪（通刪）的作法，立法院不直接指明應刪減的預算項目，而是指定一個大項，要求通案刪減一定比例。此作法久被詬病，因為這形同讓立法院只要砍預算、不用說明刪減理由，立委可以用簡便方式對政府預算「大砍一刀」後，回去對選民說自己「監督政府預算、替人民省了多少荷包」。但預算不是刪了就好，重點應該在是否刪對地方、刪得是否有道理。遺憾的是，多數人弄不懂也不在意，使此作法跨越不同政黨執政而成慣習。

但黃國昌的提案及本屆藍白多數立委，則將此玩法再進階：除了明列的統刪項目外，竟再要求行政院自行砍滿636億元，卻不指明該砍哪些大項。此舉不僅是對預算審查權的自我放棄，其目的更早已逸脫合理監督，而是意圖癱瘓施政。進一步說，一方面藍白不想被指控砍了哪些預算，所以不敢全數自行刪減；另一方面，只要行政院實際刪了某項預算，藍白就能出面抨擊中央不顧那部分受影響的人民或產業，這就是壞到骨子裡的作法。

藍白的對外說辭是：今年度預算編列「史上最高」，他們只刪減6％，若「只刪6％」就不會施政，執政者應該下台。但重點根本不在預算規模是否史上最高，立法院要看的難道不是預算內涵？若行政院因新施政項目、重大國家建設或社福措施而有預算需求，且財政可負擔，那麼「預算規模史上最高」又何以成為「刪減數額史上最高」的正當化理由？藍白立委們說不出「哪些預算項目不該編列」、也說不出「哪些項目浮濫應刪減」，他們唯一論述就是「預算史上最高」，然後在三天的加班審議中大砍一刀：939億元的統刪項目之外，更要求行政院再砍636億元。

以上就是行政院此次暫緩撥付地方一般性補助款的背景。面對立法院不合理要求，行政院被迫自我動刀，無奈暫緩撥付約25％的地方一般性補助款，金額共計636億元。

就此，盧秀燕批評中央「拿地方出氣」，對地方政府「苛扣」，並當場請求中央「收回成命，依法保障和補助地方政府照顧民眾」。蔣萬安則援引今年3月公布的《財政收支劃分法》第30條第3項，指出中央給予地方的一般性補助款「不得低於前一年度預算數」，質疑此次刪減「違反法定最低分配比例」。

立法院的主決議並無法律效力

因外界將此事歸咎於黃國昌在預算審議時的提案，黃國昌只好出面痛批：「卓榮泰膽大妄為、無法無天、違法亂紀」，並指出本意在針對「中央政府及其所屬機關」預算，未料卻被挪用至地方補助款。隨即與國民黨共同通過一項主決議，要求行政院主計總處於一個月內，將「各中央機關及所屬編列之預算刪減後，另行補足的一般性補助款經費來源」說明，送交立法院財政委員會審查。

然而，立法院的主決議並無法律效力，僅具建議與政治壓力功能。依憲法，立法院可通過的決議範疇限於法律、預算與條約等；主決議並不在此列，自然無法產生任何法拘束力。因此，行政院理論上可不予執行。這位康乃爾法學博士再怎麼法盲，但畢竟在立法院混了五年多，也應清楚主決議的性質；而配合演出的國民黨同樣心知肚明，這只是在甩鍋、推卸責任。

問題是，這鍋真的甩得掉嗎？別忘了，總預算之亂正是引發大罷免的主因。當時曾有覆議案，希望藍白在覆議時懸崖勒馬，但他們非但不聽，反而執意作死自己。事到如今，藍白仍無法說明那636億元應刪減於哪些中央部會預算，只能靠並無實質作用的主決議轉移焦點。說實在的，若真的想解套，不如支持蔡易餘委員提出的《藍白懺悔特別條例》，透過特別條例把預算補足並指定撥給地方，反正現在立院會期延長至7月31日，也不知道要做什麼。

再談《財劃法》第30條第4項，筆者前文《這部《財政收支劃分法》違憲問題嚴重》已提及，其規定中央給付地方的一般性補助款「永久」不得少於修正施行前一年度預算數，明顯違反權力分立原則。更重要的是，該條文與總預算同於今年3月21日公布，且屬於歲入分配原則之修正，故僅能自明年度起適用，無法用於本年度已編列的總預算，行政院的作法並未違反該條規定。蔣萬安更該質疑的，反而是為何去年12月就完成修法，卻將公文一併押至總預算通過後才一起送出。

最後，地方政府歲入預算組成除了自有稅課收入與非稅收入，還包括中央的統籌分配款與一般性補助款，而一般性補助款約占地方歲入總額6％上下。參考下表，若以直轄市為例，此次暫緩撥付補助款約減少20％，計算後對地方歲入影響僅約1.2％。

儘管影響僅1.2％且僅是「暫緩撥付」，地方執政縣市首長仍普遍認為「影響重大」。回頭再看中央政府總預算被刪減的數額：用預算總額算的話是6.6％，用實質可動用數額計則高達16％。即便扣除此次暫緩撥付的636億元一般補助款，影響比率仍近12％。不論以哪種基準，中央政府預算被刪減的幅度皆遠大於地方因一般補助款而受影響的1.2％；面對中央預算遭大砍，藍白卻稱行政院「小題大作」、自稱是在「合理監督」，甚至說「只刪6％就不會施政，那乾脆下台算了」，結果這些政治幹話的回力鏢全都打到自己臉上。

其實，就算撇開動機不談，從事後藍白的言行檢驗，也能看清他們真正目的。

前兩週憲法法庭舉行說明會並受理《憲法訴訟法》釋憲案。翁曉玲、吳宗憲與黃國昌質疑憲法法庭「人數不夠」如何開會、受理，這就說明了當初的修法目的就是要讓憲法法庭開不了會，不是大家在栽贓他們。

《財劃法》亦然，藍白如今紛紛喊行政院怎能砍地方補助款？言下之意即「中央沒錢花你們家的事，地方補助款一毛也不能少」，更證實其修法原意就是拖垮中央財政。

藍白整天以「合理監督」自居，卻早已赤裸裸顯露其真正意圖。他們至今不僅未道歉，還氣急敗壞地抨擊憲法法庭與行政院的做法，若要教訓他們，唯有大罷免一途是最速效的辦法。