中選會有權拒絕辦理逾越權限的立院公投案

賴又豪／律師、喬治華盛頓大學法學院博士候選人

就在上週五（5／16），國民黨主導的「反廢死」公投於立法院成功闖關。在此之外，藍白兩黨還分別提出「反戒嚴」、「移轉投票」與「重啟核三」公投，他們預料也會在本週二陸續通過，以確保能盡數在今年八月交付全民投票。

儘管國會多數黨陣營宣稱，用公投來決定這些議題，是為了實現「更大的民主」，但作為一個擁有法案、預算、人事等諸多權柄的代議機關，立法院本就只有在例外情況下，才能選擇「繞道」公投。也因此，相較於人民發起的創制複決，國會對公投的運用理應受到較大的限制。

於是，若稍加檢視目前這幾項提案是否合法合憲？是否屬於立法院有權提出的公投事項？就會發現問題重重。

本次四大公投提案內容存在諸多瑕疵

首先，立法院依法只能提出有關「重大政策」的公投，這是因為若涉及修法層次爭議，立院本來就可經由議決相關法案來解決；而憲法層次的變動，則必須透過修憲程序進行。

然而，反廢死公投所要挑戰的「死刑須經合議庭法官一致決」之要求，已經因為大法官的闡釋，而成為生命權與正當程序保障的內涵。這項要求具有憲法位階，顯然並非僅是「重大政策」層次的問題，也因此不是立法院能夠提交公投的事項。

而反戒嚴公投，則是請全民決定是否同意「政府應該避免戰爭，不讓台灣變成戒嚴的烏克蘭」。姑且先不論烏克蘭為何會橫越整個歐亞大陸，莫名出現在一個東亞島國的公投主文裡，這個提案除非是要求民進黨政府應避免「主動」發起戰爭（而這又是另一種荒謬），否則，面對中國的軍事威脅，此處的「避戰」要訴求的具體政策到底為何？是透過「備戰」以達嚇阻？是要在中國以「和平」手段蠶食台灣主權時忍氣吞聲？還是是當侵略發生時，一律要求總統不得宣告戒嚴，以「避免戰爭發生」？

換言之，這個語焉不詳的提案，不僅完全乖離於「應使選民瞭解提案真意」的公投法原理，也使人無從判斷這到底是屬於「創制」新政策，還是「複決」現行施政方針的公投容許型態。

至於民眾黨提出的公投，要求「兩年內應法制化移轉投票」，更是等同在主文中就自承，這是修法問題，而非政策層次問題，也代表國會多數黨陣營其實根本不需要透過公投，可以直接循立法機制來達成目標。

最後則是重啟核三公投。從公投法的角度，它跟二〇二一年的「核四商轉」公投類似，最大的問題在於若要達成核電廠延役的政策目標，公投從來就不是一個有效的工具。

而這是因為，公投通過後的拘束力只有兩年，但主管機關若要換發核三的運轉執照，必須先通過嚴格的安全檢查，依照經濟部評估，這個歷程最快也要花上十六到十八個月。考量到依照新修的核管法，核安會還必須先修訂子法來確認安檢程序，才能展開後續作業；而台灣過去幾乎沒有延役審查的經驗，縱令是完成過近百座核電廠審查的美國，歷來平均流程也在二十二到三十個月之間，要在兩年內完竣核三執照的換發程序，只能說是不可能的任務。

因此，縱然核三公投有機會通過，在漫長而必要的安全評估完成之前，政府的能源政策方針恐怕早就又不受這項公投的拘束，最終可能又白忙一場。

公投法欠缺准駁規定，並不妨礙中選會拒絕辦理越權的立院公投

只不過，縱使這些提案存在諸多法律上疑慮，國會多數並沒有想要踩剎車的意思。面對立法院已經或即將通過的各項公投，我們能夠有什麼制度上的回應方案？

第一個因應途徑，是反對方的立法委員，依法仍可循「總額四分之一以上立委」的管道提起憲法訴訟，挑戰各項公投的合憲性，並請求以暫時處分凍結後續程序的進行。但考量到憲法法庭早已因修法與人數不足，實質癱瘓長達數月之久，這次恐怕已無法期待再次由大法官爲台灣的民主危機「拆彈」。

於是第二個方案，是由主管機關中選會直接拒絕辦理逾越立法院權限的公投。但此時提案方勢必會跳出來質疑：公投法第十五條針對立法院提出的公投，已經明文排除有關不受理、駁回等規定的適用，此時中選會拒不辦理的依據何在？在欠缺否准規定之下，中選會有什麼理由不積極落實公投民主？

誠然，我在過去的著作中，也認為在審查「人民提出」的公投時應該寬鬆，但這是為了落實人民的創制複決權，並確保直接民主對代議民主的制衡空間。但眼前的公投則不同，是由立法院提出的，而在代議體制下，立法機關本就可以用法案、預算等途徑來直接制衡行政部門。於是反而該問的是 ：台灣的法制為何會容許立法權採取公投這種「捨近求遠」的方式？

事實上，早在二〇〇八年就有人認為這是個問題，聲請釋憲。在釋字第六四五號解釋中，大法官指出「立院提交公投」的憲法權力根源不是人民的創制複決權，而是國會的「重要政策決策參與權」。但正因為公投本該以人民提出為原則，由立院發起的公投，必須受較嚴格的把關，於是唯有在：

第一，公投事項沒有逾越立院的重大政策參與權範圍，且不違反權力分立；第二，有交由人民直接決定的「必要性」時，這種形態的公投才是合憲的。

只有在這個脈絡下，我們才能理解現行法為何針對立院提交的公投，會排除駁回、不受理等相關規定的適用。這是因為，有別於國家高權准駁人民提案時，是一種上對下的關係；立院在提交公投時，依據的是「重大政策參與權」，是立法與行政這兩個平行憲法機關之間互動機制的一環。

而正因為行政立法在互動時，必須遵守憲法層次的指導原則「權力分立與制衡」，當立院提出的公投事項逾越權限時，行政部門絕對不會僅因公投法無相關准駁規定，就只能照單全收。

這時，我們必須回到憲法來檢視行政權可以動用什麼制衡手段。而包括釋字第五二〇號解釋（有關核四預算）或晚近的立院職權行使法案憲法判決，有諸多憲法法庭先例，為如何處理相關問題提供了豐富的指引。

立院若不服，應透過憲法訴訟解決權限爭議

若回到這次爭議，譬如反廢死公投的設題顯然牴觸死刑案憲法判決的意旨，反戒嚴公投則是在語意不清之下，難以說明交付公投的必要性何在。而這個公投若是要預先禁止總統行使戒嚴權，也已經逾越憲法賦予立法院的「追認權」範圍。又或著像移轉投票公投，既然是修法層次問題，同樣已溢出「重大政策參與」的範疇，並因可以直接修法，而不存在交付公投的必要性。

簡言之，這些立院提案都顯然不符釋字第六四五號解釋所設定的條件，已逾越憲法容許的範圍。此際，中選會本於對憲法的忠誠義務，應該合憲性解釋現行公投法，認定這些公投並未「依法」交付，而得直接拒絕辦理。立法部門若認為此處存在權限爭議，依照釋字第五二〇號解釋等先例意旨，應與行政部門進行協商，若協商未果，立法院可以向行政院院長提起不信任案。

又或著，立院可以向憲法法庭聲請「機關權限爭議」判決，請大法官判斷這些公投案是否仍在立法院的憲法權限範圍內，中選會因而必須依法辦理。

諷刺的是，未來若真的必須透過憲法判決來釐清立院公投的權力界線，屆時國會多數黨陣營是否會發現，其實不只是一般人民、也不只是行政部門或國會少數黨，他們也同樣需要一個沒有被癱瘓、能夠正常運作的憲法法庭來解決各項憲政爭議？