這部《財政收支劃分法》違憲問題嚴重

廖國翔／律師、神戶大學法學博士

不知大家是否還記得，除了上週憲法法庭召開說明會後受理的《憲法訴訟法》（憲訴法）外，實際上，2024年12月20日當天在藍白人數優勢下，還三讀通過了另外兩個法律，分別是《公職人員選舉罷免法》（選罷法）以及《財政收支劃分法》（財劃法）。只是國民黨主導的立法院，不知道是出於什麼策略考量，故意先只將憲訴法諮請總統公布，至於選罷法及財劃法則拖到今年的2月18日與19日前後送出，後者是跟今年度中央政府總預算案一併送交總統府及行政院，並且均有經覆議程序仍維持原決議，總統才依憲法公布。

上個禮拜，大眾短暫將目光從大罷免移開，關注憲法法庭的最新動向，但關於財劃法及總預算，則是自從三讀後即乏人討論。這一方面是來自於議題太多，在藍白的飽和攻擊下，議題多到大眾難以全數招架；另一方面，則是來自於議題本身的複雜性。若說到總預算，即便是相對關注者也頂多記得負數預算或者自己關心的預算項目是否被不合理地凍結與刪除；至於講到財劃法，則更是鮮有人能說出那修法到底在幹嘛，只是隱約記得中央似乎在控訴說該次修法，每年將把大約三千多億規模的中央收入挪移到地方政府，至於這到底哪裡違憲，目前就更少看到相關論述了，因此本文就來嘗試說明財劃法究竟有哪些違憲之處。

一、財劃法的修法內容概覽

在談論違憲性前，先來了解一下修法內容。這次財劃法修法，最核心的變動是把原本屬於中央政府的很大一部分稅收改分配給地方政府，或者改變了中央統籌分配稅款的計算方式和來源。其中一個重點是，地方的土地增值稅過去會交給中央統籌，現在修法後則全部都留在地方，不再納入統籌分配。另外，中央統籌分配款的公式也改了，分配給各縣市的錢，新的計算公式更側重人口數（權重佔45%），而土地面積的權重則降低到10%，如此恐加劇城鄉差距，並且這個新的公式寫得不清不楚，根本欠缺執行可能性，這些都是行政院提出覆議的主要理由。

二、立法程序草率，又是對著最高機密版開盲盒

財劃法牽動國家每年數千億乃至上兆元的稅收分配，其複雜性、專業性不言而喻。藍白提出的修正草案各版本間差異甚鉅，涉及國稅與地方稅的精密計算、中央與地方財政量能的重新評估、統籌分配稅款的比例與公式調整，乃至離島縣市的特殊考量，每一環節都需中央與地方政府、財政學者、主計專家投入大量心力進行試算與影響評估。如此茲事體大、專業門檻極高的法案，按理應在委員會階段獲得最詳盡、最細緻的逐條討論，讓各方意見充分陳述，讓不同方案的利弊得失攤在陽光下接受檢驗。

然而，於立法程序上，這個案子與國會擴權法案以及藍白本屆國會通過的爭議法案相同，都是無視於委員會中心主義，也沒有經過實質協商，而是在二讀當日才生出最高機密版本就草草通過。大家應該還記得，本案還在財政委員會審查時，高雄市長陳其邁受邀列席，但會議僅進行3分鐘便宣布散會，未給予他發言機會。

又於進入黨團協商階段後，財劃法修正草案竟連被提及的機會都沒有，遑論針對各版本內容進行任何實質討論！最終到了院會二、三讀當天，院會現場，國民黨黨團與台灣民眾黨黨團突然各自拋出令人眼花撩亂的「修正動議」、「再修正動議」，一直到表決的前一刻，國民黨團提出的修正版本仍然並未附上完整的財政影響試算，藍白兩黨的多數立委甚至在表決前仍未完全掌握修正案的細節，卻仍猶如喪屍一般投下贊成票，對民眾來說根本是在開盲盒。試問，這些立委們如果連自己要表決的是什麼都搞不清楚，如何能代表民意做出負責任的政策決定？

這樣的立法過程有無重大明顯瑕疵？若按照去年國會擴權法案判決的標準，恐怕是未達，大法官說即使如此已違反公開透明與討論原則，但憲法法庭仍不宜當糾察隊介入，只能仰賴人民對這些代議士的民主究責。說白話點，以現在的狀況來說就是大罷免不能停，只有透過民主手段去導正這樣的亂象。

三、未同步調整事權，嚴重違反「任務與財政關聯原則」

「無財政即無行政」是我當年碩士論文開頭第一句話，這也揭櫫了財政之虞國家行政的重要性，正因為如此，當年的指導教授才建議我從財政的角度重新梳理我國的權力分立圖貌。

於談論實質違憲部分，財劃法修正案中，最重大的違憲之處恐怕在於違反「任務與財政關聯原則」。於憲法上雖未明文，但「任務與財政關聯原則」（或稱「財權隨事權劃分原則」）其實是不證自明的憲法基本原則。這個原則，簡單來說就是「哪個層級的政府依法負有某項行政任務，就應賦予其相應的財政資源」；反之，若要調整其財政收入，也必須同步檢討其任務職掌。這除了在我國財劃法第37條有明白揭示外，德國基本法更是直接定為憲法的基本原則。

此次藍白強推的財劃法，其最核心的危害，便在於其片面地、大幅度地將原屬中央政府的稅收（初估高達3700餘億元）強行劃歸地方，卻完全未對中央與地方的「事權」進行任何相對應的調整！這無異於要求中央政府在財源少了一大截的情況下，繼續承擔所有原有的、乃至因過去「精省」等因素而從地方移轉至中央的龐雜業務（如國土保安、全國性交通建設、跨區河川整治、各類社福補助等）。然而，巧婦難為無米之炊，中央政府在財政遭到如此釜底抽薪式的剝奪後，如何能有效履行憲法及法律所賦予的各項重大施政任務？而相對之下，地方政府沒有增加任何行政任務，卻從天上掉下了一大筆收入。這不僅是對中央行政權核心領域的嚴重侵犯，更是完全無視於「任務與財政關聯原則」，勢必導致中央政府效能弱化、難以推動政策及國家整體發展受阻等災難性後果！

並且，修正條文中更霸道地規定，中央政府未來給予地方政府的一般性補助款項「永久」不得少於修正施行前一年度的預算數。此種完全無視國家整體財政狀況、年度歲入變化、以及不同時期政策優先順序的僵硬規定，不僅再次違反「任務與財政關聯原則」，更是徹底剝奪了行政院依憲法所享有之預算編列權與財政統籌調度之彈性，嚴重違反權力分立原則，其違憲之程度，已不需多言！

四、分配公式加劇區域失衡

憲法第147條明揭中央具補助貧瘠省縣、以謀區域經濟平衡發展之責。司法院釋字第234號及第277號解釋亦確立中央統籌分配稅款制度之核心功能，即在於平衡地方財政、促進區域均衡。因此，任何對統籌分配款之調整，均須檢驗是否沒有違反此一憲法上要求，若無法平衡國家各區域間發展，反而加劇區域間貧富不均者，即有高度違憲的可能。

然此次國會多數所通過之《財劃法》修正案，卻顯然與此憲法精神背道而馳。第一，修法中將原應部分納入中央統籌之土地增值稅，全數劃歸地方。但土地增值稅稅源在各縣市間存在顯著差異，經濟發達都會區稅收豐沛，而偏鄉離島則相對匱乏，取消對於土地增值稅的統籌分配，勢必將導致「富者愈富，貧者愈貧」的後果，必然將加深不同地方財政與發展資源的落差。

其次，於普通統籌分配稅款公式之設計上，竟將「人口」賦予高達45%之權重，而攸關地方政府提供公共服務成本（如基礎設施維護、文教資源佈建等）的「土地面積」因素，其權重卻僅佔10%。此種設計，亦將使財政資源過度集中於人口稠密之都會區，相對剝奪土地廣闊、人口稀少、本更需財政挹注以維繫基本公共服務之偏鄉地區的應有資源。如此分配機制，也是顯然悖離憲法第147條扶助貧瘠、促進區域均衡發展之規範意旨。

更重要的是，對於這樣顯可能加劇區域失衡之分配公式，藍白於立法時卻始終未能提出任何具有說服力之實證數據或學理依據。此種恣意立法，完全迴避任何說理義務，已然構成對憲法第147條之嚴重違背。

五、公式矛盾語焉不詳，違反明確性原則

在普通統籌分配稅款的計算上，總說明文字排除離島縣市，但細項計算公式的分母卻又納入所有縣市，導致計算結果出現無法分配的餘額，款目之間內容顯然矛盾！又像是條文中出現「序位分數」作為分配指標之一，但何謂「序位分數」？如何計算？級距為何？法條本身竟無任何定義，更弔詭的是，本次修法還一併刪除了原先授權財政部訂定分配辦法的條文！試問，一個沒有明確定義、又無從透過授權子法規補充的計算因子，究竟該如何適用？

由上可知，藍白黨團強行通過的財劃法修正案，無論從立法程序、實質內容，乃至法律明確性等各個層面審視，其實都存在嚴重且明顯的違憲瑕疵。這只能用藍白濫用國會多數的權力，意圖透過掏空中央財政、製造地方對立、模糊法律規範，來達到其癱瘓政府、打擊執政、甚至不惜犧牲國家整體利益的政治目的。自國會擴權法案以來，藍白不斷複製此種「沒收討論、黑箱作業、強行表決」的負面立法模式，其挑戰憲政秩序、踐踏民主程序的囂張氣焰，已到了令人無法容忍的地步，但迄今仍未收手，這也是為何在大罷免如火如荼進行之際，仍需要聲請釋憲，讓大法官給個說法的原因。