副署不是機械式義務　而是「低度的憲法抵抗」

侯永福／退休律師

一、有仿內閣制的零件，就必然具有典型內閣制的功能嗎？

我國憲法中確實存在若干具有仿內閣制色彩的制度零件，例如立法院對行政院提出不信任案（倒閣）、行政院長得呈請總統解散立法院、立法院重新選舉，以及總統公布法律須經行政院長副署等。因此，有論者據此認為，我國憲法具有半內閣制的設計，更進一步主張，憲法第37條所規定的副署，是行政院長的憲法義務；立法院三讀通過的法律，行政院長不得拒絕副署。

然而，這種推論可能忽略一個更根本的問題：憲法上的制度零件，不能脫離其原來設計的權力結構而單獨解釋。同樣是「倒閣」、「解散國會」、「重選」、「副署」，放在典型內閣制的權力結構中所發揮的功能，放在我國現行憲法架構下，未必能夠相提並論。

如果只因為憲法保留了幾個仿內閣制的零件，就直接把典型內閣制中這些零件的法律效果整套移植過來，恐怕會淪為畫虎類犬。

因此，副署的意義不能只說：「典型內閣制的副署是什麼？」而應先問：「我國總統、行政院與立法院的權力究竟從何而來？彼此之間如何產生、如何負責、如何制衡？這些關係與典型內閣制是否相同？」

只有釐清上述憲政結構的差異，才能了解我國憲法第37條副署制度，在憲法結構下究竟應具有何種意義。

二、典型內閣制的特色

（一）首相與閣員的產生方式及其權力來源

典型內閣制最重要的特徵，不只在於有「副署」制度，而在於行政權的權力究竟從何而來。以日本為例，首相必須是國會議員，通常由國會多數所支持的人擔任；內閣閣員亦多由國會議員出任。內閣因此建立在國會多數的信任上，形成行政與立法相互融合的特徵。

典型內閣制的運作核心在於：內閣的存續以國會的信任為基礎。因此，首相不是單純接受國家元首任命，即取得一個獨立於國會之外的行政權力；首相的權力來源，與國會多數的支持具有直接關聯。也正因如此，內閣必須對國會負責；國會如果撤回信任，內閣即可能失去執政基礎。這種「權力來源—政治責任—倒閣機制」的連結，才是建構內閣制各項制度零件的關鍵。

（二）在典型內閣制，倒閣與解散國會重選，是一套可能導致政權更替的「七傷拳」

典型內閣制中的不信任案與解散國會重選，並不是彼此孤立的制度。國會可以對內閣提出不信任案，使內閣失去國會支持；內閣則可能透過解散國會、重新選舉，把內閣是否應繼續執政交給選民重新決定。因此，「倒閣—解散—重選」是一套彼此連動的憲政機制。

這套設計之所以具有制衡功能，是因為它可能產生政權更替。例如：國會多數不再支持原來的內閣 → 內閣倒台 → 重新選舉 → 新的國會多數形成 → 新的內閣組成。換言之，國會重新選舉的結果，可能直接導致行政權更替。

這才是典型內閣制中「倒閣」與「解散」具有實質制衡效果的重要原因。

它是一套雙方均可能付出政治代價的機制，因此可以喻為政治的「七傷拳」：倒閣可能使內閣失去權力；解散可能使國會席次重新洗牌。雙方都可能因為發動這兩項機制而付出重大的政治代價。

（三）虛位元首與內閣的權力來源，正是建立副署制度的關鍵

典型內閣制中的國家元首，通常不是實際掌握行政權的實權政治領導人，而是虛位元首。無論國家元首是國王或總統，其主要功能在於代表國家；真正負責政府政策與行使行政權的，是首相與內閣。

因此，當國家元首依法作成某些國家行為時，為什麼須要首相或部長副署？原因就在於：國家元首不負實際政治責任，而真正掌握行政權並向國會負責的是首相與內閣。首相或內閣官員對國家行為的副署，代表首相或內閣官員負政治責任的象徵。

換句話說，典型內閣制的副署，本質上是「責任與權力相連」的制度。國家元首的權力行為，不能脫離真正負責任的內閣而獨立存在。所以，在典型內閣制中，副署制度與「虛位元首」、「內閣掌握行政權」、「內閣向國會負責」三者，是一個完整的組合拳。

不能只把「副署」這個零件抽出來，卻把支撐副署制度的整部機器丟掉。

三、仿內閣制零件進入總統直選的憲政結構後，副署的功能已不同於典型內閣制

（一）總統直選：行政權的權力結構已經改變

我國憲法經歷多次增修後，最大的變革之一，就是總統、副總統改由人民直接選舉產生。這不僅是選舉程序的變更，而是整個中央政府權力結構的重要改變。總統由人民直接選舉產生，具有直接的民意基礎。

立法院同樣由人民直接選舉產生，也具有直接的民意基礎。

因此，我國現行制度至少存在兩個分別由人民直接選舉產生的憲法機關：總統與立法院。既是如此，為何行政院長須以副署方式，為立法院所通的法律背書？

這與典型內閣制中「國會多數產生內閣」的權力結構，存在本質上的不同：我國總統不是由國會多數選出；總統也不是因為取得立法院信任，才取得其憲法職位。總統的職位由人民直接選舉產生，其職權則直接來自憲法的規定。

因此，當我們要解釋我國副署制度時，就不能假定「總統是虛位元首，行政院長之副署是為其政治責任背書。」因為這個前提在我國現行制度中，並不存在。

（二）行政院長的產生方式：所謂「總統的CEO」

憲法增修後，行政院長由總統任命，不須立法院同意。這一點是我國憲政體制的重要制度變革。行政院長不是由立法院選舉產生，也不是由立法院多數黨直接組閣。他的職位來源，是總統依憲法所為的任命。如果以比較容易理解的語言來說，行政院長可以被形容為「總統的CEO」。由此可知二者之間的任命與政治責任關係。

總統任命行政院長，行政院長組成行政院，執行憲法所定行政職權。由此可知，我國行政院長與典型內閣制首相最大的不同之一，就是行政院長並非由立法院多數所產生，其職位存續也不是單純的建立在立法院的信任之上。準此，我國行政院與立法院之間的關係，不能直接套用典型內閣制的模式。

（三）倒閣與解散立法院重選結果，無法使行政權當然更替

這正是我國制度最值得注意的地方。

憲法增修條文確實保留了不信任案與解散立法院的制度。但是，問題在於：立法委員重新選舉之後，其結果有二。其一，在野黨取得國會多數；但總統不變，行政院長則可能換人。其二，執政黨取得國會多數、形成全面執政；在野黨則是賠了夫人又折兵。

典型內閣制的核心，是國會多數與內閣之間的直接連結。國會多數改變，內閣可能隨之改變。

但在我國，倒閣後的國會重選，即使造成立法院多數改變，也不會導致總統改變；總統不變，行政權的核心掌握者即不當然改變。因此，我國的「倒閣—解散—重選」機制，並不具備典型內閣制那種可能導致行政權重新組成的制度結構。

這也是為什麼不能僅僅因為我國憲法還保留「倒閣」、「解散」、「重選」這些仿內閣制零件，就直接認定副署的法律效果，必須與典型內閣制相同。

仿零件相同，放在不同的機器，所產生的效果自然不得相提並論。

（四）平行權力下的副署：不是機械式義務，而應具有「低度的憲法抵抗」

回到最爭議的問題：行政院長對立法院通過的法律，究竟是不是負有絕對而機械式的副署義務？如果答案是：「是」。那麼立法院通過法律後，行政院長即無論如何都必須副署。如此一來，行政院長對於立法院所通過法律的憲法疑義，將沒有任何暫時性的阻止能力。

但另一方面，如果把副署解釋成行政院長可以自由拒絕的權力，行政院長則取得一種實質性的立法否決權，使行政權凌駕於立法權之上。

因此，副署不能簡單地在「絕對義務」與「完全自由權力」之間二選一。比較有建設性的解釋，應該是在兩者之間建立一個憲法上的第三種功能：低度的憲法抵抗。

所謂「低度的憲法抵抗」，不是賦予行政院長可以永久阻止法律生效的否決權，更不是讓行政院長可以單純因為政策立場不同，就得拒絕副署。

而是：當行政院長認為立法院通過的法律具有重大而具體的違憲疑義時，得於法定期間內暫緩副署，並負有立即將爭議交由憲法法庭判斷的義務。

如此一來，行政院長的拒絕副署不是「最後決定」，而只是把法律公布程序暫時停下來，將違憲疑義交給具有憲法裁判權限的憲法法庭判斷。

行政院長不能自己成為憲法法庭；立法院也不能自己成為憲法法庭；總統同樣不能自己成為憲法法庭。故「低度的憲法扺抗」不是行政院長說的算，憲法爭議的最後決定權，還是應該交給憲法法庭。

（五）副署無論解釋為義務或權力，都可能造成「權力的蹺蹺板」失去平衡

如果把副署解釋成行政院長的絕對義務，會發生什麼結果？立法院只要通過法律，行政院長就必須副署。如此一來，當總統、行政院與立法院之間發生重大憲法爭議時，行政院長幾乎沒有任何暫時性的憲法防衛空間，立法權可能因此取得過度的優位。

反之，把副署解釋成行政院長可以自由決定的權力，同樣可能造成不可逆的後果。行政院長只要不願意副署，就可以使立法院通過的法律無法公布。如此一來，行政院長實際上就取得了對立法權的否決權，行政權又可能因此取得過大的優位。

這就是副署問題真正的難題：副署若只是絕對義務，權力的蹺蹺板可能向立法權傾斜；副署若成為完全自由的權力，蹺蹺板又可能向行政權傾斜。

因此，真正需要解決的，不是簡單的「行政院長到底能不能拒絕副署？」而是：當總統、行政院與立法院對同一法律是否違憲發生重大爭議時，誰來作最後的憲法判斷？

四、解決之道：建立法律公布前的憲法審查機制

合理的制度設計，不應讓行政院長與立法院，在「副署」問題上形成嚴重的傾斜，而應建立一個第三方的憲法爭議解決機制。也就是：讓副署成為暫時性的憲法抵抗，而不是最終的立法否決權。

具體而言，可以考慮修改《憲法訴訟法》，建立未生效法律的憲法審查制度。當立法院通過法律後，如果行政院長認為該法律具有重大違憲疑義，可以在法定期間內暫不副署，並應於規定期限內向憲法法庭聲請審查。立法院亦應具有相應的聲請權，使其不必被動等待行政院長決定是否提起憲法訴訟。

這套制度的目的，不是讓行政院長擁有永久否決權，而是不讓任何一個政治機關成為自己案件的憲法裁判者。

不副署不是終點，憲法法庭才是終局裁判者。

五、不能等到法律生效後才救濟：法律公布前審查的必要性

有論者認為：行政院長應先副署，使法律生效後，並非沒有救濟途徑，仍然可以聲請憲法法庭作成暫時處分，凍結法律的適用。然而，此種思維無異於「先讓車禍發生，再檢討交通規則」。對於因法律生效所產生的損害，有時難免木已成舟、為時已晚。

憲法審查如果能夠在法律生效前介入，至少可以避免部分既成損害的發生。法國所採法律公布前的憲法審查制度，足以證明憲法審查若能在損害發生前介入，制度上自有其先見之明。